Les collectivités territoriales sont soumises aux mêmes principes budgétaires (annualité, unité, spécialité et universalité) que les administrations de l’état et de sécurité Sociale. Mais elles se voient appliquer un cinquième principe spécifique, une règle prudentielle, (la règle d’or des finances publiques locales) dont l’objet est de garantir leur soutenabilité financière en leur interdisant d’emprunter pour financer leurs dépenses de gestion et rembourser le service de leur dette (frais financier et amortissement annuel du capital). Ce principe s’appelle l’équilibre réel.
Le principe de l’équilibre réel ou règle prudentielle
Le principe de l’équilibre réel est défini par l’article L. 1612-4 du CGCT. Pour le respecter, les collectivités territoriales doivent se conformer à trois conditions cumulatives :
- Chacune des sections du budget doit être votée en équilibre.
- Les recettes et les dépenses doivent être évaluées de manière sincère.
- Le prélèvement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres d’investissement, doit couvrir le remboursement en capital de l’annuité d’emprunt.
Dans le cas contraire, la Chambre régionale des comptes constate le déséquilibre réel et propose à la collectivité, dans un délai de trente jours, les mesures nécessaires à son rétablissement (art. L.1612-5 du code général des collectivités territoriales).
Le principe de l’équilibre, une logique de contrôle budgétaire
Le principe d’équilibre réel relève d’une logique de contrôle budgétaire et ne permet pas vraiment un pilotage pluriannuel des finances publiques locales. Le respect des trois conditions de l’équilibre réel s’apprécie de manière statique et prévisionnelle, et il ne garantit pas de l’absence de déficit dans le compte administratif de l’exercice.
Or, un déficit au-delà de 5 % des recettes de fonctionnement (10 % pour les communes de moins de 20 000 habitants) déclenche aussitôt l’intervention du préfet et de la chambre régionale des comptes (art L.1612-14 du CGCT).
Par ailleurs, le respect de ce principe d’équilibre réel l’année N n’empêche pas automatiquement un déséquilibre dès l’exercice suivant (effet de ciseau, recettes/dépenses, pic d’amortissement de la dette…, ) Enfin, cette règle d’or paraît déconnectée de l’effort national de réduction des déficits publics, car tant que la couverture de l’annuité de la dette est assurée par des ressources propres, les collectivités peuvent continuer à augmenter leurs dépenses de fonctionnement et leur dette.
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La capacité de désendettement des collectivités territoriales
Au final, la véritable règle d’or pour piloter les finances publiques locales devrait être la capacité de désendettement des collectivités territoriales. L’article 29 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 définit la capacité de désendettement comme le rapport entre l’encours de la dette et l’épargne brute constatés en fin d’exercice.
Le ratio obtenu correspond au nombre d’années nécessaires pour rembourser le capital restant dû avec la totalité de l’épargne brute dégagée à chaque exercice. Cet indicateur financier est très important, car il permet de vérifier et de mesurer à chaque fin d’exercice la solvabilité de la collectivité.
D’autre part, son évolution est liée à deux données reprises par les futurs contrats à intervenir entre l’état et les collectivités territoriales :
- Les dépenses réelles de fonctionnement dont la croissance annuelle en valeur sera plafonnée à +1,2 % par rapport à 2017 et devra être corrélée à l’évolution des recettes réelles de fonctionnement.
- Le besoin de financement qui doit être réduit annuellement de 2,6 milliards d’euros (13 milliards d’euros cumulés entre 2018 et 2022) grâce à un accroissement de la capacité d’autofinancement (épargne brute + recettes propres d’investissement) et à un moindre recours à l’emprunt. La durée moyenne des emprunts mobilisés par les collectivités territoriales, soit 15 ans, a été retenue comme niveau critique de capacité de désendettement.
La loi de programmation des finances publiques
La loi de programmation des finances publiques a fixé des plafonds nationaux de référence pour le ratio de capacité de désendettement. Pour les communes et les EPCI, le plafond est de 12 ans.
Mais, comme pour tout ratio financier, il ne faut pas apprécier la capacité de désendettement de manière statique, car elle est susceptible de varier fortement d’un exercice à l’autre.
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Ainsi, en 2014, première année de diminution de la dotation forfaitaire, la capacité de désendettement des collectivités territoriales et de leurs groupements est passée de 4,8 ans à 5,3 ans, sous l’effet d’une décorrélation entre l’évolution de l’encours de la dette (+2,8 %) et de l’épargne brute (-1,7 %).
D’autre part, la réduction du besoin de financement ne doit pas se faire au détriment de l’effort d’investissement des collectivités territoriales. Il ne faudrait pas oublier que les investissements des collectivités territoriales et de leurs établissements publics représentent plus de la moitié de l’investissement public en France et participent de l’attractivité des territoires.
