La LFI 2019

Le projet de loi de finances 2019 a été définitivement adopté par l‘assemblée nationale le 20 décembre 2018 par 182 voix pour et 52 voix contre. Suite à son examen par le Conseil constitutionnel, la loi N° 2018-1317 de Finances initiale pour 2019 a été promulguée le 28 décembre 2018 et publiée le 30 décembre 2018 au journal officiel de la république française pour être exécutoire au 1^er janvier 2019.

A. Généralités relatives à la loi de Finances pour 2019

I. Architecture de la loi de finances

Le projet de loi de finances pour 2019 comptait déjà 85 articles, mais, la loi de finances initiale pour 2019 elle, compte tenu des nouveautés apportées par le débat et des très nombreux amendements retenus, en compte 277, répartis en deux grandes parties : Première partie : Conditions générales de l’équilibre financier Titre I : Dispositions relatives aux ressources (De l’article 1 à l’article 97) Titre II : Dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges (Article 98)   Seconde partie : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales Titre I : Autorisations budgétaires pour 2019 – Crédits et découverts – Crédites des missions (De l’article 99 à l’article 102) Titre II : Autorisations budgétaires pour 2019 – Plafonds des autorisations d’emplois (De l’article 103 à l’article 106) Titre III : Reports de crédits de 2018 à 2019 (Article 107) Titre IV : Dispositions permanentes – Mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées (De l’article 108 à l’article 277)   Suivent les états législatifs annexés.

II. Les principales données de la LFI 2019

1. Le montant de la loi de finances 2019

Les dépenses nettes de l’état sont de 338,004 milliards d’euros, les recettes nettes de 229,337 milliards d’euros. Le besoin prévisionnel de financement de l’Etat devrait atteindre 237,878 milliards d’euros comprenant le déficit budgétaire d’un montant de 107,678 milliards d’euros et 130,200 milliards d’euros d’amortissement de dette à moyen et long terme venant à échéance en 2019.

2. Croissance économique

La LFI 2019 anticipe une croissance économique de + 1,7 % en 2018/2019, une progression de la masse salariale privée en valeur de 3,5 %, une augmentation de la dépense publique de 0,6 % et une inflation de 1,4 % après 1,8 % en 2018. Compte tenu de ce scénario macroéconomique, la LFI 2019 nécessite une actualisation du barème de l’impôt sur le revenu de + 1,6 %.

3. Déficit budgétaire

L’article 38 du PLF 2019 tablait sur un montant de déficit budgétaire de 98,722 milliards d’euros. Ce déficit est passé à 107,678 milliards d’euros dans la LFI 2019. Le déficit public est de 3,2 % du PIB (au lieu des 2,8 % prévus par le PLF 2019), soit 2,3 % du PIB hors impact exceptionnel du CICE. L’endettement devrait passer de 98,7 % du PIB en 2018 à 98,6 % du PIB en 2019. La LFI 2019 prévoit la suppression des cotisations salariales sur les heures supplémentaires pour tous les salariés et tous les fonctionnaires à partir du 1^er septembre 2019. Cette mesure entraîne une perte de recettes de 2 milliards d’euros pour l’Etat . Enfin, la LFI 2019 prévoit la suppression de 4 160 emplois dans la fonction publique de l’Etat contre 1600 en 2018. Pour autant, l’objectif affiché de 50 000 suppressions d’emplois dans la FPE d’ici à 2022 est maintenu.

B. Ce qui intéresse les collectivités locales en matière fiscale

I. La poursuite du dégrèvement de taxe d’habitation.

La LFI pour 2019 inscrit la 2^ème tranche de dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables. Cette 2^ème tranche coûtera 3,8 milliards d’euros à l’Etat  supplémentaires, soit 7 milliards en totalité.

II. Dispositions relatives à la gestion des déchets

1. Sécuriser les dépenses

En matière de TEOM, la LFI pour 2019, dans son article 23, prévoit une sécurisation des dépenses pouvant être couvertes par la TEOM. Il inclut explicitement dans ces dépenses :

• Les dépenses réelles de fonctionnement ;
• Les dépenses d’ordre de fonctionnement (les dotations aux amortissements) ;
• Les dépenses réelles d’investissement lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dépenses d’ordre de fonctionnement. L’article 23 prévoit également de mettre à la charge des collectivités locales les dégrèvements faisant suite à la constatation par une décision de justice de l’illégalité de la délibération fixant le taux de la taxe (pour les délibérations prises à compter du 1^er janvier 2019).

2. Inciter

L’article 23 de la LFI 2019 vise également à favoriser l’institution par les collectivités locales de la part incitative de la TEOM grâce aux trois mesures suivantes :

• L’année de mise en place effective d’une TEOMI, d’autoriser que le produit total de la TEOM excède le produit de l’année précédente dans la limite maximale de 10% pour absorber les surcoûts liés à sa mise en place ;
• Diminuer de 8 à 3 % les frais d’assiette, de recouvrement et de non-valeur à la charge des contribuables pendant les cinq années qui suivent la mise en œuvre de la TEOMI, ce qui permettra à la collectivité d’augmenter la pression fiscale d’autant durant cette période, toujours aux fins d’absorber le surcoût lié à la mise en place de la part incitative de la TEOM ;
• D’inclure dans le champ de la TEOM les dépenses liées à la définition et aux évaluations des programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés.

3. Renforcer et rationaliser

L’article 24, lui, vise à renforcer et à rationaliser la composante déchets de la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP), afin d’inciter les apporteurs de déchets (tels que les communes ou les entreprises) à privilégier les opérations de recyclage par rapport aux opérations de stockage ou d’incinération. Du reste, l’article 24 prévoit d’augmenter considérablement les tarifs de la TGAP entre 2021 et 2025 sur les installations de stockage et d’incinération. Les tarifs de base passeraient de 41 euros la tonne à 65 euros la tonne en 2025 pour le stockage, et de 15 euros la tonne à 25 euros la tonne pour l’incinération.  En cohérence, les tarifs réduits de certaines modalités de stockage ou d’incinération seront supprimés.

4. Diminuer les coûts

L’article 190 de la LFI pour 2019 vise à diminuer les coûts des collectivités locales qui développent la prévention et la valorisation des déchets. Le taux de TVA sera donc réduit de 10 % à 5,5 %, à compter du 1er janvier 2021 pour les prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets des ménages. Toutes ces dispositions relatives à la gestion des déchets traduisent certaines propositions fiscales de la feuille de route nationale pour l’économie circulaire (FREC).

III. La suppression de taxes à faible rendement

L’article 26 de la LFI pour 2019 vise à supprimer une vingtaine de petites taxes, afin de réduire le coût des recouvrements et simplifier le droit fiscal. La compensation des pertes de recettes en résultant (environ 200 millions d’euros) sera assuré par le budget de l’Etat. Sont concernées des taxes du secteur des industries culturelles, du secteur agricole, des transports, des jeux, du tourisme et de l’artisanat ainsi que des télécommunications. Par exemple, la taxe hydraulique affectée à Voies Navigables de France sera supprimée et remplacée par une redevance domaniale. De même, la taxe affectée à la chambre nationale de la batellerie artisanale sera supprimée et l’établissement public dissout. En dernière lecture, les députés ont allongé la liste et ont ajouté entre autres une suppression qui concerne les collectivités locales, celle de la taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres occupées à titre d’habitat principal (il s’agit des caravanes et camping-cars non assujettis à la taxe d’habitation).

IV. L’amélioration du mécanisme de compensation de perte de CET, l’extension à la perte d’IFER et la création d’un fonds de compensation horizontale pour accompagner la fermeture de certaines centrales

Pour accompagner les collectivités faisant face à la fermeture programmée de centrales nucléaires ou thermiques, et donc à une perte de Contribution Economique Territoriale, l’article 79 de la LFI pour 2019 prévoit trois mesures :

• La modernisation du mécanisme existant de perte de CET. La compensation ne sera plus versée en année N+1 mais en année N et ce pendant une durée de cinq ans ;
• La création d’un mécanisme analogue de perte de bases d’Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux ;
• La création d’un fonds de compensation horizontale entre les communes et les EPCI bénéficiant d’IFER nucléaire et thermique. Les deux premières mesures sont prises en charge par l’Etat, la troisième par les communes et les EPCI. L’ensemble de cette mesure de compensation s’appliquera aux communes et EPCI qui ont connu une fermeture de centrale depuis 2016.

D’autre part, l’article 178 de la LFI pour 2019 précise que les communes seront assurées de percevoir au moins 20 % de l’IFER éolien pour toute installation de nouvelles éoliennes à compter du 1^er janvier 2019 (même lorsqu’elles sont membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique).

V. Définition des locaux industriels pour l’évaluation de leur valeur locative

L’article 156 de la LFI pour 2019 amorce une réforme des modalités de qualification des locaux industriels et d’évaluation de leurs valeurs locatives. Pour déterminer la valeur locative cadastrale servant au calcul des impôts locaux, il existe trois catégories de locaux : locaux d’habitation, locaux professionnels et locaux industriels. L’article 156 légalise la définition des locaux industriels au sens foncier dégagé par le conseil d’état. A partir de 2020, seront exclus de cette catégorie des bâtiments qui disposent d’installations techniques, matériels et outillage d’une valeur inférieure à 500 000 euros (appréciés sur trois ans consécutifs). Le local sera alors qualifié de local professionnel (article 1498 du Code Général des Impôts). L’article 156 précise que seront lissés sur six ans dès 2019 les effets de changements d’affectation ou de méthode de détermination sur la valeur locative. Si la valeur locative évolue de plus de 30 % suite à ces changements, la variation prise en compte sera réduite de 85 %, puis 70 %, 55 %, 40 %, 25 % et 10 %.

VI. La taxe de séjour

Sur la taxe de séjour, l’article 162 de la loi de finances :

• Renforce les sanctions en cas d’absence de déclaration ;
• Renforce les procédures de contrôle applicables aux plateformes en ligne ;
• Prévoit une procédure de taxation d’office en cas de refus ;
• Renforce les obligations déclaratives pour les professionnels préposés à la collecte de la taxe de séjour ;
• Harmonise les dates de versement de la taxe de séjour pour les plateformes électroniques et quel que soit le type d’hébergement au 31 décembre de l’année de perception ;
• Enfin, par dérogation, pour la taxe applicable en 2019, autorise les collectivités qui n’ont pas délibéré avant le 1^er octobre 2018 à le faire jusqu’au 1^er février 2019.

VII. Concessions hydroélectriques

Il existe déjà une redevance sur les concessions renouvelées, mais pas sur celles en attente de renouvellement (régime des «délais glissants »). L’article 27 de la LFI pour 2019 étend cette redevance à ce dernier cas, dans les mêmes conditions de partage de ressources entre l’Etat et les collectivités (1/3 aux départements, 1/12 aux communes, 1/12 aux groupements et la moitié à l’Etat.

VIII. Taxe de balayage

L’article 191 de la LFI pour 2019 consacre le transfert de la gestion de la taxe de balayage aux collectivités locales. Cette taxe, facultative, n’est plus recouvrée par voie de rôle par la DGFIP, mais, directement par la commune ou l’EPCI. De plus, elle est fusionnée avec la TEOM et les dépenses qu’elle couvre sont prises en compte pour le calcul de la proportionnalité du taux de TEOM.  

C. Ce qui intéresse les collectivités locales en matière de concours de l’Etat

I. Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’état au profit des collectivités locales

Les Prélèvements Sur Recettes (PSR) se définissent comme la rétrocession directe au profit des collectivités d’un montant déterminé de recettes de l’Etat en vue de couvrir des charges leur incombant. Ils dérogent ainsi au principe d’universalité budgétaire. L’article 77 nous donne un tableau de ces prélèvements. Ils sont évalués à  40,470 milliards d’euros dont 26,953 milliards d’euros de DGF, en recul d’environ 6 millions d’euros. Les compensations d’exonérations de fiscalité locale progressent d’environ 120 millions d’euros avec la montée en charge de certaines mesures décidées en 2018, telle l’exonération de CFE pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires très faible.  Le FCTVA, établi à 5,648 milliards d’euros, est en hausse de 37 millions d’euros par rapport à la LFI 2018 grâce au regain d’investissement.

II. Crédits de la mission «Relation avec les collectivités territoriales “

Les crédits de la mission «Relation avec les collectivités territoriales »passent de 3,66 milliards d’euros dans la LFI 2018 à 3,43 milliards d’euros pour la LFI 2019 qui se répartissent entre le programme «concours financiers aux collectivités territoriales »et le programme «concours spécifiques et administration ».

III. La DGF (Dotation Générale Globale) pour 2019

L’article 77 de la LFI pour 2019 fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement à 26,953 milliards d’euros. Le niveau de cette dotation a été à peu près maintenu à celui de 2018 en contrepartie du dispositif gouvernemental de contractualisation. L’article 250 traite de la DGF des communes touristiques rurales. En effet, afin de mieux prendre en compte la réalité des charges qui pèsent sur les communes touristiques, et pour le calcul de la composante démographique de la dotation forfaitaire, à partir de 2019, l’article porte la majoration de la population totale à 1,5 habitants par résidence secondaire pour les communes de moins de 3 500 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate et dont la part des résidences secondaires est supérieure à 30 %.  Le même article 250 prévoit une hausse de la péréquation verticale du bloc communal de 180 millions d’euros au sein de la DGF : 90 millions d’euros pour la DSU et 90 millions d’euros pour la DSR. Ces augmentations sont financées, comme l’an dernier, intégralement au sein de la DGF des communes et des EPCI.  L’article 77 modifie les règles de minoration des variables d’ajustement. Contrairement aux années précédentes, ces minorations ne seront pas appliquées proportionnellement au montant perçu par chaque collectivité mais au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF). Les RRF prises en compte seront celles constatées dans les comptes de gestion de l’exercice 2017.  D’autre part, l’article 256 de la LFI 2019 crée une dotation en faveur des communes classées « Natura 2000 ». A partir de 2019, est créée une dotation spécifique pour les communes de moins de 10 000 habitants, ayant un potentiel fiscal par habitant inférieur à 1,5 fois la moyenne de la strate et dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000. D’un montant de 5 millions d’euros, elle sera financée par un écrêtement de la DGF du bloc communal et devrait bénéficier à 1 074 communes. La dotation est répartie au prorata de la population et de la proportion du site Natura 2000.  Enfin, l’article 252 institue une garantie pour les communes perdant leur éligibilité à la DSR cible. A partir de 2019, lorsqu’une commune cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la troisième fraction de la dotation de solidarité rurale, elle perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu’elle a perçue l’année précédente (mécanisme qui existe aujourd’hui pour la première fraction de la DSR). Cette garantie est étendue aux communes ayant perdu leur éligibilité en 2018.

IV. Les autres dotations

1. La dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

L’article 77 de la LFI 2019 revient sur la minoration de la DCRTP des EPCI prévue par l’article 41 de la loi de finances 2018, afin de confirmer juridiquement l’engagement du gouvernement de ne pas appliquer la baisse de 107 millions d’euros prévue initialement. Il en est de même pour la DCRTP des communes pour 15 millions d’euros.

2. La réforme de la dotation d’intercommunalité des EPCI (1.56 Md d’euros)

L’article 250 de la LFI 2019 réforme la dotation d’intercommunalité, cette réforme, poussée par le comité des finances locales, a pour objet :

• De simplifier le fonctionnement de la dotation ;
• D’assurer une certaine prévisibilité des attributions individuelles ;
• De maîtriser l’augmentation annuelle du montant global ;
• D’améliorer l’efficacité des critères de répartition.

Cette refonte repose sur :

• Une enveloppe unique regroupant l’ensemble des EPCI à fiscalité propre. Cette enveloppe sera abondée chaque année à compter de 2019 à hauteur de 30 millions d’euros, financés par une minoration de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation de compensation des EPCI (part salaire) ;
• Une architecture inchangée, à savoir 30 % de dotation de base et 70 % de dotation de péréquation ;
• L’introduction du critère du revenu par habitant pour prendre en compte l’effet charge.

Les garanties sont financées par la dotation d’intercommunalité avant répartition. A compter de la troisième année d’attribution de la dotation dans la même catégorie, les EPCI ne peuvent recevoir une attribution par habitant inférieure à 95 % du montant perçu l’année précédente. Un plafond a été fixé : l’EPCI ne peut pas percevoir plus de 110 % de l’attribution par habitant perçue l’année précédente (sauf ceux ayant changé de catégorie au 1^er janvier 2019 et les communautés de communes créées ex nihilo au 1^er janvier 2017). Lors d’un changement de catégorie ou d’une fusion, l’EPCI perçoit, les deux premières années d’attribution, une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l’année précédente. Lors d’une création ex nihilo, l’EPCI perçoit, la première année, une attribution calculée dans les conditions de droit commun et, la deuxième année, une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l’année précédente. D’autre part, les modalités de calcul du coefficient d’intégration fiscale (CIF) dans la dotation d’intercommunalité seront modifiées pour les communautés de communes et intégreront :

• A compter du 1^er janvier 2020 les redevances d’assainissement ;
• A compter du 1^er janvier 2026 les redevances d’eau potable ;
• Enfin, à compter de 2019, le CIF pris en compte dans le calcul de la dotation d’intercommunalité ne peut pas être supérieur à 0,6. Les communautés de communes ayant un CIF supérieur à 0,5 percevront une dotation par habitant au moins égale à celle perçue en N-1.

3. La dotation politique de la ville (DPV 150 millions d’euros)

L’article 259 de la LFI 2019 modifie les trois conditions cumulatives de pré-éligibilité à la DPV :

• Il n’est plus nécessaire d’avoir bénéficié de la DSU l’année précédente mais seulement d’avoir été éligible à la DSU au moins une fois au cours des trois dernières années ;
• Pour calculer le ratio population totale/population QPV, la même année de référence sera utilisée pour tout le monde et ce sera 2016. La barre du ratio reste fixée à 19 % ;
• L’article ajoute aux pré-éligibles les 122 communes qui ont sur leur territoire un quartier d’intérêt régional ;
• Enfin, l’article 259 supprime le plafonnement du nombre de communes éligibles fixé à 180. Aujourd’hui, les communes pré-éligibles seraient 199.

4. La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR 1.046 Milliards d’euros)

Tous les EPCI, sauf ceux ayant une population supérieure à 75 000 habitants autour d’une commune centre de plus de 20 000 habitants sont éligibles à la DETR. L’article 259 de la LFI 2019 ajoute un critère de densité de population fixé à 150 habitants/ Km2, seuil à ne pas dépasser pour pouvoir bénéficier de la dotation. Quand la dotation est accordée dans le cadre d’un contrat passé entre l’Etat et la collectivité, les maîtres d’ouvrages désignés par le contrat peuvent maintenant être bénéficiaires de la dotation. Enfin, la LFI instaure la publication sur le site internet officiel de l’Etat de la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention ainsi que leurs montants avant le 30 septembre de l’exercice en cours.

5. La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL 570 millions d’euros)

Cette dotation voit son montant baisser, passant de 615 millions d’euros dans la LFI 2018 à 570 millions d’euros dans la LFI 2019. L’article 259 de la LFI 2019 modifie la population qui sert de référence pour la répartition de la DSIL : pour le calcul des enveloppes 2019, la population prise en compte sera celle de 2018. Et, la population de référence sera toujours celle du 1^er janvier précédant l’année de répartition.

6. Dispositions en faveur des communes nouvelles

L’article 250 étend aux communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021 le bénéfice du pacte de stabilité financière dont bénéficient les communes nouvelles. L’article relève à 150 000 habitants au lieu de 15 000 le seuil de population au-delà duquel les CN, constituées à l’échelle d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre bénéficient pendant trois ans de la stabilité de la dotation de consolidation qu’elles perçoivent en remplacement de la DI. L’article réserve la majoration de 5 % de la dotation forfaitaire pendant trois ans aux communes de 30 000 habitants, contre 150 000 habitants actuellement.

II. Les dispositions diverses

1. Le report de l’automatisation du FCTVA

Il était prévu une automatisation du Fonds de Compensation de la TVA, lequel s’établit dans la LFI pour 2019 à 5,649 milliards d’euros. Cette automatisation devait permettre de dématérialiser intégralement la procédure d’instruction, de contrôle et de versement du FCTVA. L’article 258 de la LFI 2019 reporte d’un an, au 1^er janvier 2020, cette automatisation, compte tenu de la complexité technique de la réforme.

2. Prélèvement sur la fiscalité

L’article 250 de la LFI pour 2019 confirme le mécanisme qui consiste, depuis 2014, à opérer des prélèvements sur les recettes fiscales des EPCI dont la dotation est insuffisante pour acquitter la Contribution au Redressement des Finances Publiques (CRFP). Ce mécanisme sera reconduit chaque année à partir de 2019. L’article 250 précise également le mode de calcul du prélèvement en cas de changement du périmètre de l’EPCI.

3. Rapport sur la pertinence de l’utilisation du coefficient logarithmique

L’article 257 prévoit qu’un rapport sera remis au parlement avant le 30 septembre 2019 visant à étudier le coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel fiscal agrégé par habitant pour vérifier s’il y a bien une corrélation entre la taille d’un ensemble intercommunal et le poids des charges qu’il supporte, ainsi que le coefficient logarithmique utilisé pour le calcul du potentiel financier des communes pour vérifier s’il y a bien une corrélation entre leur population et le poids des charges qu’elles supportent.