L’équation de la décentralisation et de « l’émiettement communal » est une question récurrente à travers le monde et à travers les siècles.
Quelle taille idéale ? quel nombre de communes pour permettre une décentralisation effective avec un coût optimal ?
Les réformes successives des collectivités locales ont visé à déconstruire le millefeuille territorial et ont tenté d’impulser un regroupement des communes en vue de simplifier la gouvernance et la gestion des projets de territoire. Si un bon nombre de pays européens ont réussi à optimiser la taille des communes sur leurs territoires respectifs (entre 1950 et 2007 : -41 % en Allemagne, -75 % en Belgique, -90 % au Royaume-Uni et au Danemark…), en France, l’expérience n’est pas concluante avec simplement une variation de -7.5 % entre 1971 et 2016.
Ainsi, l’intercommunalité, forte de ses succès de regroupement, a été davantage promue et a perçue un maximum d’attention de la part de l’État depuis les années 90 pour porter le développement local, au détriment des communes qui elles ont subi des baisses de dotations plus ou moins marquées et des réformes fiscales qui ont réduit leur pouvoir de vote de taux.
Il n’en demeure pas moins que l’intercommunalité a commencé à présenter ses limites : les EPCI XXL, avec une gouvernance à plus de 20 communes, rendent complexes le dialogue démocratique local, ils accentuent les écarts entre les communes de taille différentes et de culture différente…
Ainsi, le concept de commune nouvelle revient en force en cette année 2024 avec une série de propositions fortes pour accompagner les communes volontaires dans cette transition.
Webinaire sur les communes nouvelles : Télécharger la présentation PowerPoint détaillée.
Pourquoi une commune nouvelle ?
La commune nouvelle présente plusieurs avantages par rapport aux communes classiques :
Une démarche volontaire :
La commune nouvelle est un choix qui émane d’une volonté soit des élus, soit de la population. En ce sens, la transition est souvent mieux vécue par les administrés et les élus.
Une souplesse du statut :
Par rapport aux EPCI, les communes nouvelles permettent de respecter les identités des communes fondatrices. En effet, celles-ci continuent d’exister en tant que commune déléguée et bien que le statut de collectivité leur ait été retiré, elles peuvent continuer de participer aux projets d’aménagement et d’animation du territoire.
Une mutualisation des ressources
La mise en commun du patrimoine, des ressources et du personnel des communes favorise les économies d’échelle et optimisent le coût fonctionnement de ceux-ci.
Des avantages financiers notables
Le pacte de stabilité permet aux communes nouvelles une bonification de leur DGF, ainsi que la garantie de perception des dotations initialement versées aux communes fondatrices, un versement anticipé du FCTVA …
Des mesures incitatives pour 2024
La Loi de Finance 2024 vient corriger un certain nombre de manquements dans les précédentes mesures et compléter les dispositifs de garantie en faveur des communes nouvelles :
1. Correction de la situation des communes-communautés
Désormais, la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation des anciens EPCI sont transférés à la commune-communauté (au sein de la dotation de compétence)
2. Création d’une dotation spécifique et pérenne pour les communes nouvelles
Elle concerne les communes nouvelles regroupant une population inférieure à 150 000 habitants (à la date de leur création). Elle comprend deux parties : une part dite « d’amorçage », une part dite « de garantie de DGF ».
3. Garantie sur la dotation élu local (DPEL)
Les communes nouvelles perçoivent la somme des attributions des communes regroupées au titre de la dotation élu local (DPEL) l’année précédant la création.
4. Garantie sur la perception de la DSU
Les communes nouvelles regroupant au moins une commune éligible à la DSU l’année précédant la fusion sont considérées comme ayant été éligibles l’année précédant la fusion. Le montant perçu l’année précédant la création de la commune nouvelle correspond à la somme des attributions perçues par les anciennes communes éligibles
Ceci étant, la création de communes nouvelles nécessite de la vigilance sur quelques points fondamentaux.
Des points de vigilances à suivre
1. La commune nouvelle requiert la neutralité budgétaire
À ce titre, il n’y a pas de variation du produit fiscal pour la commune nouvelle, par rapport aux communes fondatrices. En revanche, les taux, ainsi que les régimes d’abattement et d’exonération, seront harmonisés ; ce qui impliquera des variations de cotisation (à la hausse ou à la baisse) pour les contribuables.
2. La fusion impliquera une variation de la population et donc un potentiel changement de strate démographique
Or un certain nombre de dotations, subventions et aides sont conditionnés par la taille démographique. Aussi, il importe de bien évaluer au préalable les gains et les pertes liées à la variation de la population.
3. La création de la commune nouvelle impliquera une évolution des agrégats de solvabilité et de solidité
la mise en commun de recettes et de dépenses va affecter significativement les ratios financiers et fiscaux qui devront être recalculés : effort fiscal, potentiel fiscal, capacité d’autofinancement (CAF), taux de rigidité des charges, capacité de désendettement, taux d’endettement. Ainsi, il peut être opportun d’identifier si les projets d’investissement sont plus avantageusement financés avant ou après la création de la commune nouvelle.
4. La mutualisation du personnel peut affecter le régime indemnitaire
Les élus devront s’interroger sur la méthode d’harmonisation de la grille salariale, sur le traitement des avantages non acquis qui nécessitent une nouvelle délibération
5. L’exécutif communal est reconfiguré
Les anciens maires deviennent des adjoints de la commune nouvelle (sans que leurs nombres n’excède 30% du nouveau conseil) et les adjoints des communes fondatrices ne sont pas obligatoirement adjoints de la commune nouvelle. Mais surtout : en l’absence de délibération concordante des communes, avant la fusion, il revient au préfet de désigner les membres du conseil pendant la période transitoire, suivant la répartition proportionnelle au plus fort reste (dans l’ordre du tableau)
Lire l’article : Les taux, variables stratégiques de la préparation budgétaire
Les facteurs clefs de succès
On retiendra donc quelques préalables incontournables à la création de la commune nouvelle :
Construire un projet de territoire structuré : Les communes rassemblées doivent partager des valeurs et une vision commune du territoire
Associer la population à la démarche
Faire une analyse approfondie des impacts financiers et fiscaux de la fusion
Mener, en amont, une réflexion collégiale sur le mode de gouvernance de la future commune nouvelle
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ECOFINANCE décrypte l’actualité pour les collectivités et les accompagne dans l’analyse des impacts de leurs différents projets, y compris la création de communes nouvelles.
Sandrine RAFANOMEZANTSOA
Responsable du Pôle Expertise Finance
